LA ZONIFICACION Y EL USO DEL SUELO

Por: Percy Acuna Vigil

(Puede complementar su lectura con el Glosario de Terminos de Zonificacion publicado en la seccion de articulos de Urbano Peru)
La zonificacion se concibe, en la practica del planeamiento, generalmente como un esquema de subdivision de un area urbana con proposito de regular sus usos, la densidad de poblacion, tamano de lotes, tipo de estructuras etc. La zonificacion es uno de los diversos dispositivos legales empleados para implementar las propuestas de urbanizacion establecidas en un plan urbano. El plan de usos del suelo trata del uso del suelo y de la intensidad de esos usos pero en forma generalizada, constituyendo un pre requisito para la zonificacion. De esta manera no existe zonificacion que sea integral y de contenido solido y firme que no este basada en un plan de usos del suelo.

Por: Percy Acuna Vigil1

(Puede complementar su lectura con el Glosario de Terminos de Zonificacion publicado en la seccion de articulos de Urbano Peru)
La zonificacion se concibe, en la practica del planeamiento, generalmente como un esquema de subdivision de un area urbana con proposito de regular sus usos, la densidad de poblacion, tamano de lotes, tipo de estructuras etc.2

La zonificacion es uno de los diversos dispositivos legales empleados para implementar las propuestas de urbanizacion establecidas en un plan urbano. El plan de usos del suelo trata del uso del suelo y de la intensidad de esos usos pero en forma generalizada, constituyendo un pre requisito para la zonificacion. De esta manera no existe zonificacion que sea integral y de contenido solido y firme que no este basada en un plan de usos del suelo.

Comunmente el plan de usos del suelo constituye parte del Plan Director, y se orienta a tratar las propuestas para los usos industriales, comerciales, residenciales, y para todas las facilidades comunales de la ciudad. 3

La zonificacion es uno de los conceptos basicos de la teoria del planeamiento urbano contemporaneo que ha surgido en nombre del interes publico y con el proposito de garantizar:

La tarea del planeamiento de los usos del suelo, debido a esto, implica la medicion del temperamento publico, el detectar y reconocer niveles de aceptacion y tolerancia y el sopesar estas consideraciones con los requerimientos practicos locales tales como:

Las caracteristicas fisicas,
Las posibilidades fiscales,
Las condicionantes jurisdiccionales, y
El mismo clima politico.

Todos estos factores afectan la amplitud en la cual el control es necesario o factible a la luz de las realidades sociales y economicas, e incluyen las consideraciones practicas que condicionan el uso de controles en nombre del interes publico.

Para realizar un diagnostico solido y tecnicamente aceptable de lo que se ha realizado en el Pais, en cuanto a la actividad de planeamiento urbano, no podemos dejar de lado este marco, que es lo que permite observar la practica del planeamiento en su verdadera dimension de gestion local, dimension en la que todos los dias nuestras precarias instituciones de la sociedad civilestan apoyando, con un minimo de recursos tanto de capital, como de profesionales entrenados, la labor de sus pobladores en cuanto a la construccion de sus ciudades, ya que las municipalidades se han quedado en el pasado con practicas y procedimientos obsoletos.

Solo con un marco de este tipo es que comprenderemos que la practica del planeamiento urbano en el pais y en cualquier otro lugar, no es la practica arquitectonica limitada a ver la concrecion de un plano tal como el arquitecto lo ha determinado; sino que corresponde a un proceso institucionalizado de Gestion urbana en donde participan muchos agentes de la sociedad civil y que permanentemente se debe ir adecuando a las condicionantes ya senaladas de la dinamica local y en donde el planificador urbano cumple un rol de promotor del desarrollo.

La zonificacion aqui es solo un instrumento del Plan de Desarrollo Urbano; como tal depende de instancias administrativas para su cumplimiento, las cuales todavia estan en formacion cuando no en creacion en el pais.

Con respecto a los aspectos tecnicos es ampliamente conocido que nuestros Concejos Municipales todavia no cuentan con oficinas de planeamiento tecnicamente bien organizadas, ni existe un sistema de planeamiento institucionalizado que pueda darles apoyo organico. El que habia hasta hace poco, centralizado en el Ministerio de Vivienda, con la miopia caracteristica del momento actual, ha desaparecido. La labor que realizaba El INADUR, rezago de epocas anteriores fue una labor clave, que todavia en el pais no se percibe es una de las claves de su desarrollo.

Con la misma ceguera con que se ha dejado sin rumbo a los entes encargados de formular los planes urbanos del pais, se ha desmontado todo el sistema de planificacion; el cual desde 1961 se venia tratando de institucionalizar. De este modo ni planificacion socioeconomica ni guia para el planeamiento urbano en estos momentos, con la argumentacion ortodoxa del liberalismo.

Para abundar en estas sinrazones, en los centros en donde el Estado forma sus Arquitectos y Planificadores ya no tiene prioridad el Area de Urbanismo en el ante grado y se ha eliminado sin justificacion alguna la experiencia de mas de treinta anos de formacion de profesionales con conocimientos de Urbanismo. Ademas de esta perla,en las escuelas de postgrado se viene priorizando el entrenamiento en el campo arquitectonico con un enfasis puramente formal y eurocentrado, dejando de lado la ensenanza del planeamiento urbano y regional, en la que por ejemplo el IPL en la UNI, habia obtenido reconocimiento mundial y era el modelo para America Latina. En el area de planeamiento urbano y regional nuestros jovenes valores deben de salir al extranjero para completar su entrenamiento o esperar a que el sector privado cubra la brecha que las universidades publicas no estan cubriendo por miopia o interes.

Con estos hechos ocurriendo a nivel del aparato del estado para eliminar la planificacion y el planeamiento no es extrano encontrar voces desinformadas que emiten juicios parciales respecto a la planificacion y al Planeamiento urbano en el Pais.

Por ejemplo se ha dicho, "que la zonificacion ha fracasado"; es evidente que no puede haber fracaso de algo cuya naturaleza no es procesal. Entonces lo procesal son los Planes y aqui sabemos que en el pais todavia no se ha podido formular ni menos implementar un solo plan urbano. Lo que se ha hecho en la mayoria de los casos es trabajar parcialmente planos de uso del suelo, y en algunos casos proporcionando una reglamentacion basica que no ha estado acompanada de los instrumentos de gestion pertinentes ni del apoyo legal correspondiente. En sintesis es evidente, ante la realidad, que estas afirmaciones fatalistas carecen de fundamento, y que son perniciosas en cuanto funcionan en el sentido de una profecia auto cumplida.

Respecto a su correspondencia, recordemos que la zonificacion es un instrumento de un plan urbano; y que ambos son creaciones europeas, y que por lo tanto fueron "importados" a nuestra realidad. Todo lo que de moderno tiene el pais y Latino America ha sido importado, y en esto radica nuestra universalidad. El pretender "una invencion particular " para nuestra realidad es un lamento que en ninguna parte del mundo se ha concretado con relacion al urbanismo o al planeamiento urbano. Por lo tanto la afirmacion de que tiene escasa correspondencia con realidades urbanas particulares, es una afirmacion que asume que la tecnica es de aplicacion indiscriminada, lo cual es evidente no es el caso, puesto que el instrumento tecnico debe de adecuarse al contexto y a la realidad y aplicarse creativamente.

Igualmente se ha escrito que por esto ha fracasado la Planificacion urbana de largo plazo. Tampoco esto es consistente con la realidad peruana, puesto que hasta ahora no ha habido ningun plan urbano de largo plazo, ni formulado, ni que se haya tratado de implementar. Ni siquiera el PLANDEMET, que se quedo en un Esquema Director, como una mas de las frustraciones del pais, ha podido concretar el Plan originalmente previsto. Las diversas administraciones posteriores han continuado tratando de seguirle la pista a la capital, realizando una labor de seguimiento y de caracter meramente administrativo.

Estas tres afirmaciones sirven de apoyo para afirmar que la accion gubernamental ha fracasado en la construccion de la ciudad. Lo evidente es que el Estado nunca lo ha intentado; solo ha tratado de ordenar los procesos y darle una guia a la inversion publica. Para esto basta revisar el papel del estado desde que se institucionaliza el planeamiento urbano en el pais.4

?Que seria de nuestras ciudades sino hubiese habido ONPU, Municipios, y accion orientadora de planeamiento? Es importante tener presente todo lo que es y ha sido tradicion y ardua tarea creativa de quienes estan comprometidos con la tarea practica del urbanismo y el planeamiento en el pais, y mas aun del proceso lento pero pautado de ordenamiento de nuestras ciudades. Esa es la realidad de nuestro pais. Frente a esta realidad el entrenamiento en el planeamiento urbano debe ser mucho mejor de lo que ha sido hasta hoy dia, a fin de que pueda contribuir positivamente en la inmensa tarea que tenemos con las ciudades de nuestro pais.

Sin embargo en esta tarea no se ha tenido en cuenta con suficiente enfasis, el papel central que tiene la empresa privada y el rol que tienen los inversionistas en la construccion de la ciudad. Igualmente han estado ausente en esta tarea planificadora las consideraciones del mercado y los intereses de los usuarios y de la comunidad, por lo que es necesario institucional su integracion en los procesos de planeamiento de la ciudad.

ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA ZONIFICACION

Los antecedentes modernos de la zonificacion se encuentran en el Planeamiento Urbano Aleman; este, cuando los paises europeos se dieron cuenta, vino como un paquete, con un cuerpo completo de materias municipales. Las audiencias extranjeras no conocian todo el proceso de creacion de las doctrinas esteticas que estaban contenidas en el, ya que este se conocio bastante tarde.

En Francia se tuvo traducciones recien en 1902, y en Inglaterra recien en 1904. Los Estados Unidos conocieron estas doctrinas mucho despues.

Es sorprendente con que diferencia de tiempo se conocio esta nueva ciencia Alemana, desde que Reinhard Baumeister (1876), Joseph Stubben (1883) y Camillo Sitte (1889), comenzaron a publicar sus trabajos e investigaciones, compendiando lo que los fundadores del Urbanismo Aleman venian realizando en forma sistematica y difundiendo en los claustros universitarios.

Los Arquitectos y Urbanistas mas importantes de este periodo inicial se encontraban en la catedra universitaria en:

Viena: Ludwig Forster (1797-1863)
Otto Wagner, Peter Behrens, Camillo Sitte
Zurich: Gottfried Semper (1803-1897)
Karlsruhe: Friedrich Weinbrener (1766-1826)
Aachen: Karl Henricci
Berlin: August Stuler (1800-1865)

El urbanismo que se inicia con estos arquitectos sirve de base para constituir la doctrina del Urbanismo Aleman. En este paquete de doctrinas de urbanismo, viene la zonificacion.

La zonificacion fue virtualmente una invencion alemana. Promovida por Baumeister y otros, fue como las leyes anti trust norteamericanas; un dispositivo necesario para mantener algun sentido de orden y para proteger al publico en general, en un periodo de crecimiento incontrolado y de especulacion sin restricciones. Una necesidad nada sofisticada de los dias del planeamiento urbano en Europa y USA.
? No es este el panorama en que nos encontramos en el pais?. Solo un desconocimiento de nuestra realidad o una falta de practica en el oficio del planeamiento urbano diario en el pais, puede hacer creer que estamos en otra situacion.

Varios autores han sugerido que el Planeamiento Urbano moderno se inicio en Alemania con los principios esbozados por R. Baumeister en el congreso de Berlin en 1874; y que culmina su primera fase con el mismo congreso en 1906.

El Planeamiento Urbano en Alemania se establecio y perfecciono a traves de la actividad conjunta de muchos individuos que trabajaron en campos diversos y en problemas particulares, sin embargo, tambien la profesion debe su preeminencia en Alemania, a los esfuerzos de Reinhard Baumeister, Joseph Stubben y Camillo Sitte.

Comunes a todo este trabajo fueron los conceptos de menoscabo a todo lo que provenia del planeamiento urbano norteamericano. Baumeister sostuvo que este se caracterizaba por ser inhumano y especulativo, el mismo Stubben sostuvo que estos trazos a damero eran lo suficiente para sus despoblados territorios. Este trabajo de conjunto permitio que importantes urbanistas fuera de Alemania publicaran diversos articulos y opiniones incorporando estas ideas.

Raymond Unwin, escribio en su "Town Planning in Practice" en 1909, un tratado sobre las ideas de "La Ciudad Jardin", basadas en los conceptos esbozados con anterioridad por Camillo Sitte.
Inigo Triggs expuso en su libro "Town Planning, Past, Present and Possible " en 1909, las ideas desarrolladas por Camillo Sitte y Joseph Stubben.
Patrick Gueddes en su libro "Cities in Evolution: an introduction to the Town Planning Movement and to the Study of Civics"; recoge y comenta los conceptos del Urbanismo aleman.
En 1904 se publica la revista "Der Stadtebau", en donde por primera vez se trata de asuntos de urbanismo exclusivamente. Un antecesor de esta fue la revista "La Ciudad Lineal" publicada en Madrid (1897-1932); al igual que "Garden Cities & Town Planning", publicada en Londres en 1904.

En la epoca de la primera guerra mundial ya habia una impresionante serie de publicaciones que trataban de temas de Planeamiento Urbano y Diseno Civico en Madrid, Berlin, Viena, Londres, Nueva York, Boston, Liverpool, Paris, Bruselas, Amsterdam, Barcelona. De estas las mas importantes fueron el Town Planning Review, publicado en Liverpool y el Journal of The Town Planning Institute de Londres. Ademas del Stadtebau y del Stadtebauliche Vortrage publicados en Berlin, destacan La Vie Urbaine y La Cite-Jardin publicadas en Paris.

Por esta epoca se comienza a difundir los escritos de Patrick Gueddes y de Patrick Abercrombie, "German Garden Cities" en 1910 y "The Era of Architectural Town Planning", en 1914-1915. Le Corbusier publica "Quand les cathedrales etaient blanches", en 1937, y en tiempos mas modernos Arquitectos y Urbanistas continuaron difundiendo estas ideas 5.

Le Corbusier6 , "Urbanisme", 1925
Patrick Abercrombie 7, "Town and Country Planning", 1933
Gaston Bardet 8, "Urbanisme", 1947
Sigfried Giedion 9, "Space, time, & Architecture, The growth of a new tradition", 1941.
Percival and Paul Goodman10, "Communitas, Means of Livelihood and ways of Life", 1947.
Pierre Lavedan 11, "Histoire de l'Urbanisme", 1926.
Lewis Mumford 12."The Culture of Cities", 1938.
Nikolaus Pevsner 13,"Pioners of the Modern Movement", 1960.
Eliel Saarinen, "The City, its Growth, its Decay, its Future", New York, 1913.
Raymond Unwin 14, "Town Planning in Practice, an introducction to the Art of Designing Cities & Suburbs", London, 1909.

?CUALES ERAN ESTAS IDEAS SOBRE URBANISMO?

Stubben 15 define " El Planeamiento urbano es la actividad integral que proporciona el bienestar fisico y mental de los habitantes, y que actua como guardian de su saneamiento y de su salud; es cuna, ropon y ornamento de la ciudad; agrupa a todas las empresas publicas y privadas en una unidad superior."

El mensaje central de sus escritos fue el que este planeamiento urbano es un arte independiente e importante.

Baumeister siguiendo esta concepcion integradora insistio mucho en el concepto de que el planeamiento urbano era una funcion del trafico vehicular, y que la zonificacion, de la cual fue un pionero, y su marco legal, no eran mas que herramientas del planeamiento. Respecto a la integralidad del planeamiento sostuvo que los problemas de vivienda y de higiene publica eran de caracter integral y no particular y que el planeamiento asi los debia tratar.

Estos conceptos se complementaban con consideraciones artisticas y propuestas esteticas sosteniendo que habia que observar el caracter de las plazas de la antiguedad y lo picturesco de las calles medievales para aprender lecciones de diseno urbano.

En la obra de Sitte por ejemplo, las influencias de Aristoteles, especialmente del libro VII de La Politica, son vitales, al igual que las de Vitruvio y las de Alberti. Aqui el ejemplo de las ciudades del pasado es instructivo, no por algun estilo particular de arquitectura, sino porque permiten discutir ideas basicas acerca del arte de vivir.

En sintesis la cuestion basica en el Planeamiento no es una referida a como tratar simples drenajes sanitarios o a como tratar los flujos de trafico, sino a como dar forma al concepto de que una ciudad debe ser adecuada fisiologica y psicologicamente para las necesidades de sucesivas generaciones de habitantes; especificamente mediante el buen diseno de sus areas de reunion abiertas, de sus paseos, de la satisfaccion de la contemplacion individual, etc.

Esta es una imagen libre del caracter siniestro que se le quiere atribuir de una concepcion rigida y dura asociada con el termino de zonificacion.

La mayor contribucion de este cuerpo de doctrina urbanistica es la reduccion del medio ambiente, en el analisis, a esenciales.

El analisis urbano, de este modo se basa en el modo de observacion del espectador, independientemente de consideraciones estilisticas, y de esta manera es factible poder tratar de conceptos artisticos abstractos en vez de detalles de estilos historicos particulares.

En esta concepcion tambien aparecen como puntos importantes el manejo de la perspectiva, el uso de panoramas limitados (geschlossenes architektur) y el empleo sutil de las bellezas encerradas en las calles curvas.

De este modo con el uso inteligente de estos conceptos la vision de la ciudad da el efecto de ser una funcion de los ojos del espectador antes que una estructura a priori. Esto es lo que hace del arte civico un arte verdaderamente espacial, (Raumkunst).

Otro de los conceptos introducidos fue el de considerar a la ciudad como un trabajo de arquitectura en tres dimensiones, y esto basado en la demostracion de que las ciudades del pasado habian crecido poco a poco, quizas sin plan, pero bajo la supervision de un misterioso sentido espacial por parte de sucesivas generaciones de constructores.

Aqui destaca la invocacion al empleo de los arboles y las areas verdes con gusto y discernimiento juicioso. Estos elementos se consideran parte del aparato urbanistico de la ciudad y por lo tanto deben de disenarse en armonia con los edificios, monumentos, fachadas etc., en vez de competir con ellos u oscurecerlos.

Tambien se procuraba que estos elementos ofrecieran las mejores posibilidades para la recreacion y la contemplacion de los habitantes.

De este modo la arquitectura, la naturaleza, los solidos y los espacios publicos son los elementos constructivos para que la ciudad se convierta en la obra de arte total a que aspiraban los maestros del Urbanismo Aleman de esta epoca. (Gesamtskunstwerk).

En sintesis con esta filosofia, con estos principios integradores pensados para guiar el crecimiento de la ciudad moderna no hay lugar para los simples tecnicos, para las oficinas burocraticas municipales, para los libros con patrones pre concebidos; sino que esta era una tarea creativa para el artista de la ciudad, para sus urbanistas.

?POR QUE ZONIFICAMOS?

En la actualidad existen dos teorias bien difundidas referidas a este punto:

La Teoria del valor de la propiedad sostiene que el valor de una propiedad y su uso estan determinados por la dinamica del mercado. Que la dinamica del mercado en una economia libre determina las tendencias del uso del suelo, sin importar la zonificacion en vigencia. En este sentido se sostiene que la zonificacion seria por ello solo un mecanismo de freno en desuso e historicamente inutil 16.

De acuerdo con estas premisas cada propiedad debera tener un uso tal que asegure que la suma de todas las propiedades de el maximo valor para una zona, tal como se desea en una economia de libre mercado.

Mediante la zonificacion lo que se hace es prohibir construcciones que son estorbos para este objetivo, entendiendo que son estorbos o interferencias cualquier uso que perjudique el valor de otras propiedades en un grado significativamente mayor a lo que aporta al valor de la propiedad en la cual esta localizada.

En esta teoria para cada terreno existe una clasificacion adecuada de zonificacion. De este modo para cada ciudad existe un plano de zonificacion "ideal o platonico" esperando a ser puesto en vigencia. En esta teoria la zonificacion solo serviria para proteger al libre mercado de las imperfecciones que se pudiesen presentar en los procesos de oferta y demanda urbana.

Cuando se argumenta que el valor de la propiedad sera afectado ante la presencia de un proyecto determinado, quiere decir que existe algun factor del cual la comunidad (demanda) no gusta y que esto tiende a resultar en una reduccion del numero de personas interesadas en comprar una propiedad en la zona afectada haciendo que los precios bajen.

Teniendo esto en consideracion, ?Cuales son estos factores?, algunos factores que afectan o que podrian afectar al valor de la propiedad podrian estar sujetos a traves de la zonificacion, otros no.

El hecho de que el valor de la propiedad sea afectado es razon para reparar en la situacion, pero queda por dilucidar si la proteccion por parte del instrumento municipal, El PLAN URBANO, es apropiada, especialmente en nuestro caso en donde no existe jurisprudencia urbana y los mismos instrumentos del plan todavia son embrionarios ademas de una ausencia de mecanismos institucionalizados de participacion y de consulta o si la zonificacion deberia estar determinada por factores mas complejos que un simple equilibrio de valores de las propiedades vecinas.

De acuerdo con la Teoria Planificadora se prepara un Plan Integral para la comunidad que refleje la idea de lo que se desea para el futuro, y se establece una serie de pasos para implementar el Plan, pe. Programa economico, leyes que controlen la subdivision y habilitacion, etc. Y una ordenanza de zonificacion, la cual desde el punto de vista del planificador la zonificacion es un instrumento mas para la ejecucion de un Plan Municipal integral.

Sin embargo solo cuando la comunidad tiene su plan maestro debidamente formulado, y expuesto a consulta y escrutinio publico especialmente en cuanto a sus metas y deseos, solo entonces puede ser requerido un arbitro para deslindar la discusion y las disputas sobre el uso del suelo y medir la razonabilidad de las ordenanzas municipales. Por esta razon nace el principio de que una ordenanza debe estar basada en un Plan.

Para que la zonificacion sea valida, debe ser coherente con este Plan Municipal, para ello es necesario en primer lugar hacer publicos los objetivos municipales, para asegurar un trato justo a todos los individuos que resulten afectados por el Plan. Este Plan asi sirve de barrera interna a las regulaciones municipales y es imperativo como medio para brindar coherencia e imparcialidad en las decisiones administrativas locales entre los residentes de la municipalidad.

Un plan municipal puede ser tan arbitrario e irresponsable como una regulacion municipal de zonificacion si solo refleja los deseos arbitrarios de un municipio. Si el plan ignora su responsabilidad con sus vecinos municipales y con los propietarios que viven fuera de sus limites, entonces esa ordenanza de zonificacion no tendra mayor validez ni sustento que una ordenanza de zonificacion sin base en un Plan Municipal.

Percy Acuna Vigil
Miraflores 4 de Octubre de 1992./ 22 de Junio de 2006